編者按
能源部呼之欲出，中國的能源體制改革亟待在新的管理架構(gòu)下得到進(jìn)一步推動。剛剛過去的雪災(zāi)再次暴露了煤、電等能源多頭管理的弊端。石油更是個大問題。現(xiàn)在國際原油價格已經(jīng)突破每桶100美元，而目前我國石油需求的一半需要依靠進(jìn)口。
國有壟斷石油企業(yè)，一方面依靠壟斷地位獲得了巨額利潤并引發(fā)了公眾對收入分配制度的強(qiáng)烈不滿，另一方面，成品油價格改革仍未啟動，市場化的要素價格傳導(dǎo)機(jī)制仍未確立。中國的石油產(chǎn)業(yè)該如何改革？如何在打破壟斷后提高效率并確保國家能源安全？新的能源部應(yīng)該扮演什么樣的角色？另一個發(fā)展中國家巴西石油市場化改革的經(jīng)驗(yàn)——分散國有壟斷公司的股權(quán)但保持國家控股，在紐約上市加強(qiáng)公司治理，加強(qiáng)勘探技術(shù)研發(fā)增加儲量等，都值得我們參考。
巴西超過80%的石油都在深海。通過聚集全國最優(yōu)秀的人參與研發(fā)，Petrobras的深海勘探開采技術(shù)世界一流（資料圖片）
1998年1月，巴西根據(jù)新的石油法成立國家石油署(ANP)，開始推行石油改革，對民營資本和外資全面開放石油領(lǐng)域。十年過去，當(dāng)初的壟斷公司重?zé)ㄇ啻�，市場活力十足，這期間巴西的石油產(chǎn)量和儲量幾乎都翻了一番，并且在2007年底由石油凈進(jìn)口國成為石油凈出口國。我們常說的那句話：只有改革才能更好地發(fā)展，在地球另一端獲得了生動的佐證。
溫和漸進(jìn)的石油改革
激烈爭論兩年之后，1997年8月，巴西石油工業(yè)對民營資本和外資全面開放，原國家石油公司Petrobras不再享有行政壟斷特權(quán)，但政府保持了控股權(quán)
時光倒流十幾年，巴西正處于艱難時刻。這個正在轉(zhuǎn)型的拉丁美洲最大經(jīng)濟(jì)體在享受了多年的經(jīng)濟(jì)高增長后，隨著外商投資減少、經(jīng)濟(jì)不平衡等諸多因素，經(jīng)濟(jì)增長大幅度減緩，通貨膨脹嚴(yán)峻。在國內(nèi)外的壓力下，巴西政府開始推行一系列新政來改變這種局面，著力進(jìn)行金融改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和民營化，實(shí)施更加自由的經(jīng)濟(jì)政策。正是在這種背景下，巴西石油體制改革被提上議事日程。
在1997年以前，Petrobras作為國家石油公司，具有憲法賦予的行政壟斷特權(quán)，Petrobras代表國家擁有巴西的石油天然氣資源，負(fù)責(zé)巴西境內(nèi)所有的石油勘探開發(fā)和絕大部分的煉油及銷售。Petrobras作為最大的國家壟斷公司，對其進(jìn)行改革和私有化，成為當(dāng)時巴西深化改革的標(biāo)桿性行動。
壟斷體制通常具有的弊端，Petrobras也不例外。由于壟斷，巴西石油行業(yè)投資不足，缺乏活力。巴西含油氣盆地眾多，資源豐富，但一直高度依賴進(jìn)口石油。在缺乏競爭的環(huán)境里，國家公司的低效率和高浪費(fèi)也日益凸顯。在整個經(jīng)濟(jì)改革的背景下，高度壟斷的體制與巴西新政所倡導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)背道而馳，國內(nèi)外要求開放石油領(lǐng)域的呼聲日高。
現(xiàn)在回顧，巴西石油體制改革更多的是一種自上而下的改革，是當(dāng)時政治體制和經(jīng)濟(jì)體制變革中的重要一環(huán)。按照當(dāng)時被看作西方背景的精英知識分子們設(shè)計(jì)的框架，應(yīng)該對Petrobras進(jìn)行徹底私有化，這樣才能為整個國家進(jìn)行的私有化運(yùn)動樹立信心。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)典教義里，壟斷的危害不言而喻，打破壟斷當(dāng)然也越徹底越好。產(chǎn)權(quán)明晰、規(guī)則明確的新體制成為目標(biāo)。
改革勢在必行。1995年11月，巴西對1988年版的憲法進(jìn)行新一輪修訂，其中第177款關(guān)于巴西石油公司Petrobras在石油領(lǐng)域的壟斷權(quán)從憲法角度被終止。石油體制改革就此拉開序幕。
隨著改革的推進(jìn)，反對的聲音一浪高過一浪，除了有失去既得利益的因素，更多的則是出于對國家利益的憂慮。石油行業(yè)的元老們緬懷當(dāng)初創(chuàng)立 Petrobras的艱辛以及巴西自力更生開創(chuàng)石油工業(yè)的輝煌歷史，認(rèn)為這種壟斷是必要的，也行之有效，直斥改革為出賣國家利益。甚至有人散布這是西方國家在巴西政壇的代言人要借改革來侵占巴西的石油財(cái)富。很多人也非常關(guān)心改革的過程是否透明、公正，國家財(cái)產(chǎn)是否會被瓜分和賤賣。當(dāng)時巴西作為石油凈進(jìn)口國，很多人也擔(dān)心改革會影響國家的石油安全。這些聲音既來自Petrobras和石油業(yè)界，也來自政界的保守派。
決策者不得不認(rèn)真考慮這些因素，他們當(dāng)然不希望石油行業(yè)就此陷入混亂，于是改革方案進(jìn)行了不斷的調(diào)整。1996年卡多佐總統(tǒng)甚至親自到參議院進(jìn)行說明，承諾國家將繼續(xù)保持對Petrobras的控股地位，強(qiáng)調(diào)國家資產(chǎn)不會流失，安撫那些反對者。為了穩(wěn)妥起見，改革方案還規(guī)定了新政策要有過渡期，這一期限被定為36個月。
歷經(jīng)一輪輪的協(xié)商，1997年8月6日，時任總統(tǒng)卡多佐終于簽署了新的石油法，這部編號為9.478的法律詳細(xì)制定了石油改革的法律框架，據(jù)此依法成立的機(jī)構(gòu)——國家石油署(ANP)將全面管理石油勘探開發(fā)的招標(biāo)和授權(quán)，代表國家行使對石油天然氣資源的管理權(quán)，從而取代了Petrobras曾經(jīng)行使的政府職能。
從1995年憲法修訂奠定石油改革的基調(diào)，到真正制定出詳細(xì)的改革方案并得以實(shí)施，花費(fèi)了差不多兩年時間。
根據(jù)新的石油法，巴西石油工業(yè)實(shí)現(xiàn)了政企分開，Petrobras不再行使政府職能，同時石油天然氣領(lǐng)域?qū)γ駹I資本和外資全面開放，只要符合相應(yīng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，都可以通過參加公開的招投標(biāo)或者直接向國家石油署申請獲得石油勘探開發(fā)、煉油、運(yùn)輸以及下游業(yè)務(wù)等的許可。同時，Petrobras作為公司不再享受任何特權(quán)，必須在市場上和其他參與者平等競爭。作為一項(xiàng)必要的輔助措施，國家石油署要求Petrobras移交了巴西石油領(lǐng)域所有的公益性資料，包括地質(zhì)、地理等數(shù)據(jù)，并新成立了一個叫“數(shù)據(jù)銀行”的機(jī)構(gòu)，這些資料將對所有感興趣的投資者開放，以便于讓他們和Petrobras站在同一起跑線上競爭。
Petrobras改組后，一開始是由能源與礦產(chǎn)部長兼任董事會主席。為了保護(hù)Petrobras的利益，法律規(guī)定，Petrobras已經(jīng)有商業(yè)發(fā)現(xiàn)或較大投資的勘探區(qū)塊，經(jīng)明確后將由Petrobras繼續(xù)持有3年進(jìn)行勘探，不參加公開招標(biāo)，有發(fā)現(xiàn)后可進(jìn)一步進(jìn)行開發(fā)。有些改革措施也不是一步到位，而是逐步實(shí)施，比如Petrobras真正失去對原油和成品油進(jìn)出口的壟斷權(quán)利，已經(jīng)是到2002年1月份了。
壟斷公司煥發(fā)青春
改革以后，僅僅用了6年時間，Petrobras就再次將產(chǎn)量翻了一番，Petrobras與人們當(dāng)初擔(dān)心的相反，不但沒有衰落，反而迎來了更大的發(fā)展
大名鼎鼎的Petrobras是世界上最著名的石油公司之一，在《石油情報(bào)周刊》最新的排名中，名列世界石油公司排行榜第15名。為了特別表明已經(jīng)不再是國家壟斷公司，Petrobras在網(wǎng)站上強(qiáng)調(diào)自己是全球第七大上市交易的公眾石油公司。
1954年3月，Petrobras正式掛牌成立。Petrobras的成立要追溯到1953年，根據(jù)當(dāng)年10月份頒布的老石油法，擬成立 Petrobras代表國家全面進(jìn)行石油天然氣資源的管理和開發(fā)，具體說就是以國家公司身份負(fù)責(zé)巴西所有的石油勘探開發(fā)和煉油業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)原油和天然氣以及制成品的運(yùn)輸，其中包括海運(yùn)和管道運(yùn)輸。除了原先就有的兩家小型私營煉廠，所有煉油業(yè)務(wù)也被Petrobras盡收囊中。在當(dāng)時的歷史背景下，這是巴西自力更生發(fā)展石油天然氣工業(yè)的重要舉措，在隨后的發(fā)展中，Petrobras實(shí)際上完成了對巴西石油天然氣工業(yè)的全面把持。
在幾十年的勘探開發(fā)活動中，應(yīng)該說Petrobras取得了不錯的成績。1997年，巴西進(jìn)入日產(chǎn)百萬桶原油的國家行列，名列第 16位，這當(dāng)然都是Petrobras的功勞。但長期獨(dú)此一家的經(jīng)營也讓Petrobras后繼乏力，長期以來一直深受投資不足問題的困擾，管理體制的僵化也影響了企業(yè)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)改革的大潮中，Petrobras作為壟斷公司成為眾矢之的。
1997年石油改革以后，Petrobras失去國家壟斷公司的地位，但政府仍保持了對Petrobras的控股權(quán)，新的石油法規(guī)定，政府對 Petrobras持有的股份，最小將不低于50%外加一個投票權(quán)。作為改革的一部分，政府把Petrobras28.48%的股權(quán)進(jìn)行出售。在國內(nèi)規(guī)定巴西的職工可以把自己社保基金的50%兌換成Petrobras的股權(quán)，這一舉措在增添了15萬名新股東的同時，也吸收了5.55億美元的資金。隨后 Petrobras在紐約證券交易所的上市交易獲取了更大的成功，這28.48%的股權(quán)，包括先期在國內(nèi)的出售，一共獲得了大約40億美元的進(jìn)賬。這筆錢為Petrobras進(jìn)一步的發(fā)展提供了強(qiáng)勁動力。
更加至關(guān)重要的是，改革改變了Petrobras的生存環(huán)境，為Petrobras自身的改革和發(fā)展注入了新的動力。Petrobras在自己的官方網(wǎng)站回顧這一變化時總結(jié)為：調(diào)整戰(zhàn)略、重整業(yè)務(wù)、重視人才、拓展合作。
改革在讓Petrobras失去壟斷地位的同時，也為Petrobras松了綁，原先需要無條件承擔(dān)的社會義務(wù)減少了很多，作為國家公司Petrobras曾經(jīng)為政府無條件貸款，今后這種事不會再發(fā)生了，改革讓Petrobras更像是一個企業(yè)。
2002年 5月，Petrobras剝離運(yùn)輸業(yè)務(wù)，新成立了名為Transpetro的運(yùn)輸公司，負(fù)責(zé)原油和天然氣的運(yùn)輸業(yè)務(wù)，包括經(jīng)營管道、港口等資產(chǎn)。根據(jù)石油法的規(guī)定，這些資產(chǎn)遵循第三方準(zhǔn)入的原則，其他公司也可以平等地利用這些運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施。同時，Petrobras也出售了一些陸上邊際效益的尾礦和低產(chǎn)油井，這些舉措讓Petrobras可以更加專注于海上勘探開發(fā)等主業(yè)的經(jīng)營。
增強(qiáng)國際競爭力是改革的重要目標(biāo)。改革后Petrobras大刀闊斧整合國際業(yè)務(wù)，將負(fù)責(zé)國際業(yè)務(wù)的Braspetro公司直接并入 Petrobras作為直屬的事業(yè)部，并且演化出一種新的合資合作模式，即外資企業(yè)和Petrobras一起合作開展巴西國內(nèi)勘探開發(fā)業(yè)務(wù)，作為交換也要在國際上共同去開拓新的業(yè)務(wù)。
巴西海域廣闊，Petrobras進(jìn)一步強(qiáng)化了深�？碧介_發(fā)的優(yōu)勢。Petrobras長期以來發(fā)展了很多具有獨(dú)特優(yōu)勢的深海 勘 探 技術(shù)，2001年P(guān)etrobras再度榮獲海洋技術(shù)大會(OTC)獎，該獎項(xiàng)代表了這一領(lǐng)域的最杰出成就。有一則廣告讓人記憶深刻，那是一條深海魚，看著一根鉆桿自言自語：在3000米以下的深水里生活，我們惟一認(rèn)識的人類公司是Petrobras。
2003年，Petrobras迎來了成立50周年，作為慶賀華誕的好消息，在改革以后，僅僅用了6年時間，Petrobras就再次將產(chǎn)量翻了一番，國內(nèi)加上國外的總產(chǎn)量達(dá)到了日產(chǎn)200萬桶的規(guī)模。
2006年4月21日，盧拉總統(tǒng)登上Petrobras在Campos盆地的P-50海洋鉆井平臺，開啟生產(chǎn)按鈕，正式宣布這個新油田的投產(chǎn)。這個油田達(dá)到最大產(chǎn)量后，將最終帶來巴西石油的自給自足。
目前，Petrobras已經(jīng)在世界上27個國家開展了石油勘探開發(fā)業(yè)務(wù)，躋身世界一流石油公司之列�；赑etrobras的表現(xiàn)，2006 年道瓊斯指數(shù)更是把Petrobras收入自己的指標(biāo)體系。據(jù)報(bào)道，Petrobras在2011年前計(jì)劃用于勘探開發(fā)的資金將達(dá)390億美元。
十年過去，Petrobras與人們當(dāng)初擔(dān)心的相反，不但沒有衰落，反而迎來了更大的發(fā)展。
開放的市場有活力
改革后，跨國石油公司對巴西的投資掀起高潮，國內(nèi)公司也雨后春筍般發(fā)展起來，數(shù)以百計(jì)的批發(fā)商和數(shù)以千計(jì)的零售商拿到了經(jīng)營執(zhí)照，巴西政府作為石油資源的擁有者，則通過稅收和資源費(fèi)等享受到了穩(wěn)定的收益。
截至目前，巴西國家石油署已經(jīng)開展了9輪國際石油招標(biāo)活動。目前第九輪招標(biāo)活動剛剛結(jié)束，這次國際招標(biāo)拿出了創(chuàng)紀(jì)錄的271個區(qū)塊，這些區(qū)塊分布在海上及陸上的9個盆地中，總面積為7.3萬平方千米。
根據(jù)巴西國家石油署招標(biāo)活動官方網(wǎng)站公布的資料，在第九輪招標(biāo)前，巴西已經(jīng)授權(quán)的勘探開發(fā)區(qū)塊是505個，其中處于勘探期的區(qū)塊涉及55個國內(nèi)外的公司，進(jìn)入開發(fā)期的區(qū)塊涉及17個公司，而在巴西從事石油勘探開發(fā)和生產(chǎn)的公司總數(shù)是60個。改革后，跨國石油公司對巴西的投資掀起了一個高潮。競爭帶來活力，區(qū)塊中標(biāo)的一個重要前提就是要有足夠的投資。同時，國內(nèi)投資石油領(lǐng)域的公司也開始如雨后春筍般發(fā)展起來。改革帶來石油投資的快速增長，十年來，這些公司在巴西投入了數(shù)十億美元進(jìn)行勘探，這些投資為發(fā)現(xiàn)大型油氣田奠定了基礎(chǔ)。
這次Tupi世界級巨型油田的發(fā)現(xiàn)，就是大家共同合作結(jié)出的碩果。在這個項(xiàng)目中，除了Petrobras65%的股份，還有BG公司 25%的股份和Petrogal公司10%的股份。在過去的幾年里，他們在這一地區(qū)一共鉆了15口井，累計(jì)勘探投資超過10億美元。
石油勘探開發(fā)的高投入、高技術(shù)和長周期決定了這塊蛋糕也不是那么容易分享。目前，在巴西已經(jīng)有所斬獲的主要還是如英國殼牌(SHELL)、美 國 雪 佛龍(CHEVRON)、戴文(DEVON)等國際性的大公司，很多在巴西新開展業(yè)務(wù)的石油公司，包括本土公司，則多少都有與Petrobras的合作，畢竟Petrobras有半個多世紀(jì)的經(jīng)驗(yàn)。不過這種合作完全是自愿的，不少項(xiàng)目Petrobras也已不是處于主導(dǎo)地位的作業(yè)者。2007年8月，戴文公司的Polvo項(xiàng)目經(jīng)過勘探、評估、開發(fā)的漫漫歷程，正式投產(chǎn)，日產(chǎn)5萬桶原油，該項(xiàng)目已經(jīng)完全沒有了Petrobras的身影。更多的項(xiàng)目將會在最近一兩年內(nèi)陸續(xù)投產(chǎn)。根據(jù)巴西石油法，在投資者獲得石油產(chǎn)量后，他們可以按照國際原油價格出售在巴西生產(chǎn)的原油。
通過一輪輪的招標(biāo)活動和石油生產(chǎn)，巴西政府作為石油資源的所有者，通過稅收和資源費(fèi)等享受到了穩(wěn)定的收益。石油體制改革后，除了企業(yè)所得稅之類原有的常規(guī)收入，巴西政府在石油方面凈增的收益有四大塊：簽字費(fèi)、礦稅、特別參與權(quán)、土地使用費(fèi)。其中礦稅是產(chǎn)量的10%，但出于對勘探開發(fā)的扶持，在地質(zhì)情況復(fù)雜的地區(qū)，這一稅率可以降到5%。對于那些預(yù)期收益特別好的項(xiàng)目，政府還可以通過特別參與權(quán)獲得更高的利益。石油法詳細(xì)規(guī)定了這些收益在政府各個部門和地方的分配。在陸上勘探開發(fā)的區(qū)塊，還要收取0.5%-1%的土地使用費(fèi)，付給土地的擁有者，較好地保證了各方的利益。1999年6月，巴西首次公開招標(biāo)獲得開門紅，僅簽字費(fèi)一項(xiàng)就入賬1.4億美元，以后招標(biāo)活動的簽字費(fèi)更是不斷扶搖直上。
得益于活力更強(qiáng)的市場，當(dāng)然也由于高油價的刺激，巴西的石油儲量節(jié)節(jié)上升，根據(jù)BP能源統(tǒng)計(jì)，1996年底，巴西石油剩余儲量67億桶，到 2006年底，這一數(shù)字達(dá)到了122億桶，差不多翻了一番。而新油田Tupi的發(fā)現(xiàn)，將會把這一數(shù)字再提高一半，日前，盧拉總統(tǒng)在媒體上就已經(jīng)公開表示要通過加強(qiáng)出口來緩解目前國際油價高漲的局面，給貧困的進(jìn)口國送去福音。
巴西是南美洲最大的成品油市場，石油改革給成品油市場也帶來活力。改革后，數(shù)以百計(jì)的批發(fā)商得到了經(jīng)營執(zhí)照，同時巴西的加油站超過了3萬家。但巴西一共13個煉油廠中的 11個都屬于Petrobras，在這種情況下，巴西政府對成品油價格的監(jiān)管仍然比較嚴(yán)格，而且很多時候成品油價格被作為一種宏觀經(jīng)濟(jì)和政治手段，政府通過復(fù)雜的稅收體系和干預(yù)利潤率來影響成品油價格。政府一方面不斷強(qiáng)調(diào)將逐步實(shí)施市場定價，一方面由于擔(dān)心Petrobras憑借壟斷地位漲價而強(qiáng)加干預(yù)，政策的執(zhí)行也時常處于波動之中。
改革的道路上有反復(fù)和妥協(xié)也是正常的，改革從來也不是直線式達(dá)到成功。Tupi油田的發(fā)現(xiàn)讓巴西舉國振奮，也開始有人高聲疾呼修改石油法，不甘心讓私人或外國資本來分享優(yōu)厚的石油資源�！斑@簡直是無稽之談，我們不要忘了正是改革才帶來了巴西石油的自給自足�！笔皖檰朠rates在接受路透社采訪時說。巴西國家石油署署長HaroldoLima在參議院的一個委員會進(jìn)行說明時強(qiáng)調(diào)：我們會認(rèn)真審視環(huán)境的變化，但是我們不會考慮修訂法律。
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